Gastbeitrag

Bessere Daten - bessere Politik

Rüdiger Bachmann, Andreas Peichl und Regina T. Riphahn zeigen die Schwächen der deutschen Wirtschaftsdateninfrastruktur im internationalen Vergleich auf und erklären, warum aktuelle Daten gerade in Krisenzeiten für die politische Steuerung so wichtig sind.


Quelle:
Frankfurter Allgemeine Zeitung

Forschern stehen in Deutschland zu wenige Daten zur Verfügung. Die Politik kann deshalb gerade in Krisenzeiten nicht zielgenau reagieren. Das Ausland macht vor, wie es geht.

Von Rüdiger Bachmann, Andreas Peichl und Regina T. Riphahn Daten bereitzustellen kostet Geld. Keine Daten bereitzustellen kostet noch mehr Geld. In jeder Krise ist politische Steuerung auf kurzfristig verfügbare Information angewiesen. Fehlt der Zugang zu aktuellen Daten, so fallen Entscheidungen auf Basis unvollständiger Informationen. Im internationalen Vergleich steht Deutschland in Bezug auf Datenverfügbarkeit nicht gut da.

Dafür, dass es an verschiedenen Enden hapert, liefert die Covid-19-Pandemie anschauliche Beispiele. Es standen etwa während der Pandemie weitreichende Entscheidungen zum Kurzarbeitergeld an, die ohne aktuelle Zahlen zur Inanspruchnahme der Kurzarbeit diskutiert und umgesetzt werden mussten. Des Weiteren brachte die Bundesregierung im Juni 2020 mit "Wumms" ein Konjunkturpaket auf den Weg, um den privaten Konsum und die privaten Investitionen zu stimulieren. Wichtige Einzelmaßnahmen waren eine temporäre Senkung der Umsatzsteuersätze, die Zahlung eines Kinderbonus und die temporäre Einführung einer degressiven Abschreibungsmöglichkeit bei Unternehmensinvestitionen. Um diese Maßnahmen beurteilen zu können, bedarf es zeitnaher Erhebungen, die aber in allen drei Fällen fehlten. Stattdessen mussten punktuelle Sondererhebungen in Auftrag gegeben werden. Schließlich ging aus einer Erhebung des Ifo-Institutes vom April 2020 hervor, dass die deutschen Unternehmen sich aufgrund der Covid-19-Krise in einer Situation massiver Unsicherheit befanden. Die Ifo-Erhebung lieferte auch erste Hinweise darauf, dass diese Unsicherheit zu Arbeitsplatzabbau führen könnte. Genau konnte man das aber nicht wissen, da dem Institut zwar die subjektiven Umsatzunsicherheiten deutscher Unternehmen bekannt waren, nicht aber objektive Informationen zu deren Einstellungs- und Entlassungsverhalten. Diese Daten stehen - zeitverzögert - nur der Bundesagentur für Arbeit (BA) zur Verfügung, und eine Verknüpfung der beiden Datensätze war und ist bis heute nicht möglich.

Diese Beispiele illustrieren unterschiedliche Schwächen der deutschen Wirtschaftsdateninfrastruktur. Im Beispiel der Kurzarbeit fehlt eine zeitnahe, idealerweise Echtzeiterfassung relevanter, im Prinzip vorhandener Daten oder alternativ eine hochfrequente Haushaltsumfrage, die das Ausmaß der Kurzarbeit erfasst. Die Inanspruchnahme der Kurzarbeit ist in Deutschland ein wichtiger Arbeitsmarktindikator, der vor allem in Krisensituationen zur Information der Fiskal- und Arbeitsmarktpolitik zur Verfügung stehen sollte. Eine hochfrequente Haushaltsumfrage hätte es auch ermöglicht, die Betreuungssituation in den Familien und die damit einhergehenden potentiellen Effekte auf das Arbeitsangebot, häufig von Frauen, während der Pandemie besser einschätzen zu können.

Im zweiten Beispiel fehlte eine hochfrequente Haushaltsumfrage mit einem Schwerpunkt Konsum und Haushaltserwartungen. In Deutschland sind die Erhebungen sowohl des Mikrozensus als auch der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe nicht für kurzfristige Datenbereitstellung konzipiert und zu selten, um in einer Krise für die ökonomische Lagebestimmung nützlich zu sein, beziehungsweise als Grundlage für die Evaluation konjunkturpolitischer Maßnahmen dienen zu können. Im dritten Beispiel fehlte es an der Verknüpfbarkeit von in verschiedenen Institutionen vorhandenen Unternehmensdaten, wodurch deren potenzieller Mehrwert nicht gehoben werden konnte.

Das Thema Wirtschaftsdateninfrastruktur war in Deutschland schon vor der Covid-19-Krise relevant. Das Thema ist aber jetzt noch einmal dringender geworden: Erstens sind Daten eine notwendige Voraussetzung für die Ex-post-Evaluierung von wirtschaftspolitischen Maßnahmen, wie sie für eine evidenzbasierte Wirtschaftspolitik selbstverständlich sein sollte. Zusätzlich sind Daten aber auch eine Voraussetzung für die Entwicklung des ökonomisch bestmöglichen Ex-ante-Designs beziehungsweise die laufende Begleitung und Anpassung wirtschaftspolitischer Maßnahmen. Nur mit qualitativ hochwertigen, aktuellen Daten kann die wirtschaftliche Lage zutreffend beurteilt werden, auf die die Konjunktur- und Krisenpolitik dann reagieren soll.

Zweitens sollte die Perspektive bei Evaluierungen um eine gesamtwirtschaftliche, insbesondere konjunkturpolitische Sicht ergänzt werden. Die vorhandene Dateninfrastruktur ist auf die Bereitstellung entsprechender kurzfristiger Informationen nicht ausgerichtet. In der bisherigen Diskussion fand dieser Aspekt wenig Beachtung. Schließlich ergäbe sich aus einer besseren Wirtschaftsdateninfrastruktur nicht nur ein Qualitätsschub für die Wirtschaftspolitik, sondern auch für den Wissenschaftsstandort Deutschland. Gute Daten ziehen gute Forscherinnen und Forscher an.

Es gibt in Deutschland auf mindestens vier Ebenen Hindernisse für eine verbesserte Datenbereitstellung und einen verbesserten Datenzugang.

Auf der ersten Ebene stehen Daten nicht ausreichend zeitnah oder nur in für wirtschaftspolitische Lagebestimmung und Evaluation sowie für wissenschaftliche Arbeit ungeeigneter Form oder nur zu hohen Kosten zur Verfügung. Neben dem Beispiel der Kurzarbeitszahlen trifft dies auch für Steuermikrodaten und Immobilientransaktionsdaten zu. Bei einigen administrativen Daten werden pro Datenabfrage Gebühren fällig, die oberhalb der Bereitstellungskosten liegen und so die Nutzung der Daten unnötig einschränken.

Auf der zweiten Ebene bestehen rechtliche und faktische Hürden für die Verknüpfung verschiedener Datensätze. Dies gilt sowohl für die Verknüpfungsmöglichkeiten administrativer Daten untereinander (zum Beispiel Daten der Sozialversicherungen, Steuerdaten, Mikrozensusdaten) als auch für die Verknüpfung administrativer Daten mit Daten Dritter (zum Beispiel der Gesellschaft für Konsumforschung, des Soziooekonomischen Panels oder des Ifo-Instituts). Dies ist nicht nur aus Sicht der Forschung bedauerlich: Verknüpfungen über Datensätze hinweg erlauben auch Qualitätskontrollen und Kostensenkungen für administrative Prozesse. Studien für Norwegen zeigen etwa, dass sich die Datenqualität durch die Verknüpfung verschiedener Datensätze deutlich erhöht hat und Kosten für administrative Prozesse gesenkt wurden. Der deutsche Normenkontrollrat hat 2017 festgestellt, dass von den über 200 Registern in Deutschland die wenigsten verknüpft sind. Eine Modernisierung und Digitalisierung würde einmalig rund 2,5 Milliarden Euro kosten. Gut investiertes Geld, denn das Entlastungspotential beziffert der Rat auf 6 Milliarden Euro je Jahr.

Auf der dritten Ebene stehen Daten nicht passgenau oder gar nicht zur Verfügung. Dies gilt wie erwähnt etwa für eine hochfrequente Haushaltsumfrage, die sowohl den Konsumbereich als auch den Arbeitsmarktbereich abdeckt und auch die tatsächlichen Erwartungen der Haushalte mit abfragt. Denn moderne Ökonominnen und Ökonomen verlassen sich nicht mehr einfach auf die Annahme rationaler Erwartungen. Daten aus anderen Bereichen fehlen ebenfalls in Deutschland. Ohne regionale Preisindizes ist das Vergleichen der Lebensverhältnisse in Deutschland schwierig. Um zu erheben, wie die Konjunktur die Verteilungen von Einkommen, Vermögen und Konsum beeinflusst, wäre eine verteilungsorientierte volkswirtschaftliche Gesamtrechnung hilfreich, die bisher ebenfalls nicht verfügbar ist.

Auf der vierten Ebene ergeben sich Schwierigkeiten durch unterausgestattete Dateninfrastrukturen sowie die föderale Arbeitsweise der amtlichen Statistik. Probleme entstehen etwa aus unterschiedlichen Mittelausstattungen in den Statistikbehörden der Länder. Lieferfristen richten sich oft nach dem langsamsten Glied in der Kette. Kennzahlen werden in einzelnen Ländern teilweise unterschiedlich interpretiert, was Harmonisierungen notwendig macht, bevor Daten genutzt werden können. Des Weiteren sind in Deutschland die rechtlichen Regelungen zur Datenerfassung, -auswertung, und -verknüpfung über viele Gesetze verstreut, die oft mit unterschiedlichen Regelungszielen verbunden sind. In der Grundrechtsabwägung scheint uns eine restriktive Auslegung des Datenschutzes zu häufig Priorität zu genießen.

Bei allem Jammern gilt es zunächst einmal festzustellen, dass die Datenlage in Deutschland besser ist als vor ein oder zwei Jahrzehnten. Aber "besser" ist nicht gleichbedeutend mit "gut". Gerade im Vergleich mit anderen hoch entwickelten Volkswirtschaften schneidet Deutschland eher schlecht ab.

In anderen Ländern, die übrigens ebenfalls über ein Steuergeheimnis verfügen und oft derselben europäischen Datenschutzregulierung unterliegen, wurden mehr Daten zugänglich und insbesondere Verknüpfungen über Datensätze hinweg möglich gemacht. Vielfach geschah dies im Rahmen langjähriger Prozesse. Finnland etwa hat im Zuge der Umsetzung der Verordnung über europäische Statistiken im letzten Jahrzehnt große Schritte hin zu weitgehenden Datenzugangsmöglichkeiten unternommen. In der Folge wurde eine Kommission gegründet, um der Wissenschaft besseren Datenzugang zu ermöglichen und auf dieser Grundlage die wirtschaftspolitische Beratung zu verbessern. Mittlerweile erlaubt es Finnland Forschenden aus Ländern der EU, verschiedenste Mikrodaten auf Individualebene zu verknüpfen. Doch nicht nur in den nordischen Ländern herrschen skandinavische Verhältnisse, sondern zum Beispiel auch in Frankreich und den Niederlanden. In beiden Ländern gibt es über die Forschungsdatenzentren der Statistikbehörden Möglichkeiten des Fernzugriffs auf verknüpfte, administrative Mikrodaten aus verschiedenen Quellen - selbstverständlich unter Einhaltung eines strengen Datenschutzes. Diese Zugänge stehen wie in den nordischen Ländern nicht nur Forschenden aus dem Inland, sondern auch aus dem (europäischen) Ausland zur Verfügung. In der Konsequenz verwenden immer mehr Forschende in Deutschland Daten aus diesen Ländern, exportieren so ihr Wissen und tragen zu einer besseren Wirtschaftspolitik in diesen Ländern bei.

Ein Blick in die USA zeigt, dass durch den monatlichen Current Population Survey, ein Beispiel für einen hochfrequenten haushaltsbasierten Arbeitsmarkt-Survey, während der Covid-19-Krise eine regional sehr feine und viel zeitnähere Erfassung der Arbeitsmarktsituation möglich war als in Deutschland. Die Amerikaner haben diese Informationen zur Vorbereitung ihrer Rettungspakete verwendet. Das Problem steigender Langzeitarbeitslosigkeit wurde so frühzeitig erkannt. Insgesamt hat die Verwaltung der USA selbst unter einem Präsidenten Donald Trump in der Covid-19 Krise die Datenbeschaffung flexibel angepasst: So wurden zeitnah Kreditkartendaten ausgewertet, um die Verschuldungssituation der Haushalte zu erfassen; auch die Konkursanzeigedaten der Unternehmen wurden zentral zusammengeführt, um so die Unternehmenshilfen gut dosieren zu können; außerdem wurde jedes Krankenhaus verpflichtet, täglich 100 standardisierte Informationen zur pandemischen Lage vor Ort nach Washington zu melden. Und zum Teil bleiben diese neuen Ansätze auch für die Zeit nach der Krise: So hat die amerikanische Zensusbehörde ein stehendes Panel von 60 000 Haushalten aufgebaut, die je nach Bedarf wöchentlich zu anstehenden Problemen befragt werden können.

Die USA und auch das Vereinigte Königreich sind gute Beispiele für Länder mit hohen Geheimhaltungspflichten und dennoch umfangreichem Zugang zu sensiblen administrativen Daten wie beispielsweise Steuerdaten. Erreicht wird dies in beiden Ländern etwa durch hausinterne, von den Steuerbehörden selbst eingerichtete Datenzentren. Das Forschungsdatenzentrum der BA in Deutschland hat bereits langjährige Erfahrung mit entsprechenden Modellen und ist inzwischen weltweit von der Forschung anerkannt. Die kürzlich vom Bundesministerium der Finanzen angekündigte Errichtung eines "Instituts für empirische Steuerforschung" könnte zu einem Meilenstein für die deutsche Steuerforschung werden und hoffentlich als Auftakt für eine Vielzahl solcher Institute in Deutschland dienen.

Vor diesem Hintergrund, und um die oben beschriebenen Hindernisse abzubauen, erscheint eine Reihe von Maßnahmen sinnvoll.

Wir halten eine Stärkung der administrativen Statistik in mindestens vier Dimensionen für angezeigt. Um eine Datenbereitstellung gemäß dem aktuellen Stand der Wissenschaft zu gewährleisten, wäre die Einführung eines eigenen Forschungsauftrags für das Statistische Bundesamt im Bundesstatistikgesetz als Schnittstelle zur Wissenschaft hilfreich, da das Statistische Bundesamt zurzeit nur nach langwierigen Verordnungs- und Gesetzesverfahren tätig werden darf. Nach dem Vorbild der Verbindung von BA und dem Forschungsinstitut IAB könnte, auf einem solchen Forschungsauftrag basierend, ein Forschungsinstitut am Statistischen Bundesamt eingerichtet werden.

Um für die allgemeine Wirtschafts- und Finanzpolitik ebenso besser aufgestellt zu sein wie in möglichen zukünftigen Krisensituation, könnte das Statistische Bundesamt prüfen, ob und welche neuen Datensätze notwendig sind. Dabei ist insbesondere, wie oben angedeutet, an eine monatliche Haushaltsumfrage zu denken.

Schließlich ist es erforderlich, die Leistungsfähigkeit der Forschungsdatenzentren des Statistischen Verbundes zu steigern, in dem ihnen zusätzliche Ressourcen zur Verfügung gestellt werden, um bereits vorhandene Daten nutzbar und verknüpfbar zu machen, eine effizientere Zusammenarbeit im föderalen statistischen Verbund zu ermöglichen und zeitgemäßere Zugriffswege zu Mikrodaten zu eröffnen.

Auf der rechtlichen Seite sollten datenrelevante Gesetze analysiert und angepasst werden, um eine Stärkung und Erweiterung des Forschungsprivilegs sowie die Reduzierung von gesetzlichen Hürden und den Abbau von Rechtsunsicherheiten im Bereich der Datenverknüpfung zu erreichen. Ebenfalls notwendig sind die geplanten Einführungen von Bürger- und Unternehmens-IDs, die es erlauben, über Datensätze hinweg Informationen zusammenzufügen. Alle diese Maßnahmen sind selbstverständlich unter strenger datenschutzrechtlicher Aufsicht durchzuführen, sodass kein Rückschluss auf die persönlichen Daten von Einzelpersonen oder Unternehmen möglich ist. Mit dem Unternehmensbasisdatenregistergesetz hat die Bundesregierung ein entsprechendes Modernisierungsvorhaben auf den Weg gebracht. Wichtig wäre, zusätzlich mit ihrer Einführung, die einheitliche Unternehmens-ID auch für die Verknüpfung von Datensätzen durch die Wissenschaft nutzbar zu machen. Solche gesetzgeberischen Maßnahmen entsprechen zum Teil der Datenstrategie der Bundesregierung. Wir plädieren für deren rasche Umsetzung in der neuen Legislaturperiode.

Am Ende steht folgendes Fazit: Der Blick über die Grenzen zeigt viele Vorbilder von Ländern, die ihre digitalen Strukturen für die Verbesserung des Informationsstands von Wirtschafts-, Finanz- und - in der Krise auch - der Gesundheitspolitik genutzt haben. Deutschland hat hier erheblichen Nachholbedarf, der auf die Agenda der nächsten Bundesregierung gehört. Hohe Datenqualität, niedriger Bürokratieaufwand und strenger Datenschutz stehen gerade in einer modernen Dateninfrastruktur nicht im Widerspruch. Dabei kann die unabhängige Wissenschaft die Rolle eines Puffers zwischen den Bürgerinnen und Bürgern mit ihren Daten und dem Staat einnehmen.

Eine bessere Dateninfrastruktur legt die Basis für eine informierte und rational fundierte Wirtschaftspolitik. Durch bessere und zeitnähere Lageerfassung der ökonomischen Situation gerade, aber nicht nur in Krisenzeiten kann die Wirtschaftspolitik schneller und zielgenauer reagieren. Daten ermöglichen die unabhängige wissenschaftliche Evaluation sowie die parlamentarische Kontrolle wirtschaftspolitischer Maßnahmen. Kurz: Eine verbesserte Wirtschaftsdateninfrastruktur ist gute Ordnungspolitik.

Die Autoren

Rüdiger Bachmann ist in den Vereinigten Staaten Wirtschaftsprofessor an der University of Notre Dame.

Regina T. Riphahn ist Professorin für Statistik und empirische Wirtschaftsforschung an der Universität Erlangen-Nürnberg.

Andreas Peichl leitet das ifo Zentrum für Makroökonomik und Befragungen in München.

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Prof. Dr. Andreas Peichl

Prof. Dr. Andreas Peichl

Leiter des ifo Zentrums für Makroökonomik und Befragungen
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