Standpunkt: Es fehlt ein verbindlicher Tilgungsplan für die Bundeswehr-Schulden

Die Politik darf sich nicht vor zwingenden Abwägungen und schwierigen Entscheidungen drücken.

Russlands Überfall auf die Ukraine hat die Wahrnehmung äußerer Bedrohungen in Deutschland schlagartig verändert. Die Bundesregierung spricht von einer Zeitenwende und plant, künftig erheblich mehr für Verteidigung auszugeben. Zur Finanzierung der Mehrausgaben soll ein sogenanntes Sondervermögen in Höhe von 100 Milliarden Euro eingerichtet werden. Inhaltlich besteht das Sondervermögen aus einer Ermächtigung, Kredite aufzunehmen. Die Einrichtung des Sondervermögens erfordert eine Änderung des Grundgesetzes, weil diese Kredite nicht zur Kreditsumme gezählt werden sollen, die durch die Schuldenbremse im Grundgesetz begrenzt wird.

Die mit dem Sondervermögen geplanten Mehrausgaben für Verteidigung beenden eine lange Phase eines rückläufigen Anteils der Verteidigungsausgaben in Deutschland. Nach der Wiedervereinigung war der Anteil der Verteidigungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt (BIP) schnell und deutlich gefallen. 1985 betrug der Anteil in der alten Bundesrepublik noch 3 Prozent. Zehn Jahre später hatte er sich im vereinigten Deutschland auf 1,5 Prozent halbiert, seither bewegt er sich zwischen 1,1 und 1,4 Prozent des BIP. Jahrelang wurde in dem anteiligen Rückgang der Verteidigungsausgaben eine Friedensdividende gesehen, die im Bundeshaushalt Spielräume für andere Ausgaben schafft. Wie wird sich der Wegfall der Friedensdividende auf den Bundeshaushalt auswirken?

Ohne zusätzliche Kreditermächtigung würden höhere Ausgaben für Verteidigung voll auf die Nettokreditaufnahme im Bundeshaushalt angerechnet. Strukturell, das heißt bei normaler Auslastung der volkswirtschaftlichen Produktionskapazitäten, ist die Nettokreditaufnahme des Bundes auf 0,35 Prozent des BIP begrenzt. Angesichts eines zukünftig ohnehin angespannten Bundeshaushalts - so steht etwa die Tilgung der in der Corona-Pandemie aufgenommenen Kredite in den Jahren 2028 bis 2058 an - wird die Grenze wohl auch ohne zusätzliche Verteidigungsausgaben erreicht. Sie müssten daher mit zusätzlichen Steuern finanziert oder Ausgaben müssten an anderer Stelle kurzfristig gesenkt werden.

Aus ökonomischer Sicht lässt sich gut begründen, einen plötzlich auftretenden Bedarf an staatlichen Mehrausgaben nicht allein durch kurzfristige Steuererhöhungen oder Kürzungen anderer Ausgaben zu finanzieren. Steuerlasten lösen legale und illegale Ausweichreaktionen aus, zum Beispiel Abwanderung ins Ausland oder in die Schattenwirtschaft. Diese Ausweichreaktionen führen zu volkswirtschaftlichen Kosten. Sie steigen nicht proportional zur Steuerlast, sondern deutlich überproportional. Ist die Steuerlast schon recht hoch, führen weitere Steuererhöhungen zu sehr hohen zusätzlichen volkswirtschaftlichen Kosten. Es bietet sich deshalb an, bei staatlichen Mehrausgaben die Steuern nicht kurzfristig kräftig zu erhöhen, sondern die zusätzliche Steuerlast zeitlich zu strecken und die Mehrausgaben zunächst zumindest anteilig mit Krediten zu finanzieren. Ökonomen sprechen von Steuerglättung.

Steuerglättung bedeutet nicht, Steuererhöhungen dauerhaft durch Kredite zu ersetzen. Vielmehr sollen staatliche Mehrausgaben nicht kurzfristig mit deutlich höheren Steuern finanziert werden, sondern über einen längeren Zeitraum mit moderateren Steuererhöhungen oder Ausgabenkürzungen. Die grundgesetzliche Schuldenbremse erlaubt eine solche Strategie. Stellt der Bundestag eine außergewöhnliche Notsituation fest, wie 2020 und 2021 angesichts der Corona-Pandemie, darf die Nettokreditaufnahme die grundgesetzliche Kreditobergrenze überschreiten. Allerdings muss eine solche Überschreitung mit einem expliziten Plan verbunden werden, der festlegt, in welchem Zeitraum die zusätzlichen Schulden getilgt werden.

Der nun vorliegende Gesetzentwurf zur Einrichtung des Sondervermögens für zusätzliche Verteidigungsausgaben enthält dagegen bislang keine detaillierten Tilgungsregeln. Er spricht nur davon, dass die Kredite innerhalb eines angemessenen Zeitraums zurückzuführen seien und dass die genaueren Modalitäten der Rückführung später gesetzlich geregelt werden.

Mit diesen unbestimmten Tilgungsmodalitäten scheint sich der Gesetzgeber vor der Beantwortung der Frage zu drücken, zu welchen Anpassungen im Bundeshaushalt der Wegfall der Friedensdividende führen soll. Zwar heißt es in der Begründung zum Gesetzentwurf zur Grundgesetzänderung: "Das Sondervermögen darf gleichwohl die Schuldenbremse des Grundgesetzes nicht in Frage stellen." Der fehlende konkretisierte Tilgungsplan für das Sondervermögen beeinträchtigt jedoch eine zentrale Funktion der Schuldenbremse.

Fiskalische Regeln sollen den Gesetzgeber zu rationalen Priorisierungen im Umgang mit knappen öffentlichen Mitteln zwingen, statt die damit verbundenen Konflikte durch Verschuldung in die Zukunft zu verlagern. Zugleich sollen fiskalische Regeln hinreichend flexibel gestaltet sein, damit der Staat in unerwarteten Notsituationen handlungsfähig bleibt. Augenscheinlich besteht ein Spannungsverhältnis zwischen dem Zwang zur Priorisierung einerseits und der hinreichenden Flexibilität andererseits. Die Schuldenbremse begegnet diesem Spannungsverhältnis mit der Möglichkeit, in Notsituationen zusätzliche Kredite aufzunehmen. Indem sie zusätzliche Kredite an einen expliziten Tilgungsplan knüpft, entlässt sie den Gesetzgeber aber nicht aus der Pflicht, die in Notsituationen getätigten Mehrausgaben gegen Ausgaben in der Zukunft abzuwägen. Bleibt das Tilgungserfordernis freilich unbestimmt, entfällt auch die Notwendigkeit, Prioritäten zu setzen.

Ohne den erweiterten Kreditspielraum müsste der Bundestag schon heute entscheiden, auf welche anderen Ausgaben er verzichten will, oder er müsste die Steuern erhöhen. Aus guten Gründen wird die Lösung des Konflikts zwischen Mehrausgaben für Verteidigung, Ausgabenkürzungen in anderen staatlichen Aufgabenbereichen und Steuererhöhungen mit dem Instrument des Sondervermögens zeitlich gestreckt. Es sollte aber vermieden werden, dass sich die Politik dauerhaft vor schwierigen Entscheidungen drückt. Deshalb sollte ähnlich wie bei der Schuldenbremse das Erfordernis eines expliziten Tilgungsplans in die Regelung des Sondervermögens aufgenommen werden.

In jüngerer Zeit ist in der politischen Debatte oft die Rede davon, staatliche Aufgaben oder Anliegen dürften nicht gegeneinander ausgespielt werden. So dürfe Klimaschutz nicht gegen Energiesicherheit, Umweltschutz nicht gegen Ernährungssicherheit, soziale Sicherheit nicht gegen äußere Sicherheit ausgespielt werden und so fort. Zwar mögen solche Forderungen im Einzelnen nachvollziehbar sein. Sie täuschen aber darüber hinweg, dass staatliche genauso wie private Mittel knapp sind und daher eine Abwägung zwingend erfordern. Die Aussage, das eine dürfe nicht gegen das andere ausgespielt werden, lenkt von der zentralen Verantwortung der Regierung und des Parlaments ab, genau diese Abwägungen zu treffen und die damit verbundenen Konflikte auszutragen. Die Schuldenbremse zwingt den Gesetzgeber dazu, sich dieser Verantwortung zu stellen. Das geplante Sondervermögen sollte nicht zu einem Instrument werden, um dieser Verantwortung auszuweichen.

Der Kronberger Kreis ist ein Zusammenschluss liberaler Wirtschafts- und Juraprofessoren: Lars Feld lehrt an der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg. Clemens Fuest ist Präsident des Ifo- Instituts München. Justus Haucap lehrt an der Heine-Universität Düsseldorf, Heike Schweitzer an der Humboldt-Universität zu Berlin, Volker Wieland an der Goethe- Universität Frankfurt, Berthold Wigger am Karlsruher Institut für Technologie.