Evaluierung von Steuervergünstigungen

Fragestellung und Ziele des Projektes

Steuervergünstigungen sind wichtige, breitenwirksam einsetzbare und potenziell effiziente Instrumente der Förderung und instrumentellen Unterstützung zahlreicher Politikfelder. Sie kommen z.B. in der Verkehrspolitik, der Wohnungspolitik, der Umweltpolitik und für viele sektorale oder Querschnittsaufgaben der Wirtschaftspolitik zum Einsatz. Steuerliche Subventionen sind allerdings budgetfern, haben eine Tendenz zu Langlebigkeit und sind anfällig für Mitnahmeeffekte. Gemäß den erweiterten subventionspolitischen Leitlinien der Bundesregierung sollen grundsätzlich alle Subventionen regelmäßig in Bezug auf den Grad der Zielerreichung sowie im Hinblick auf Effizienz und Transparenz evaluiert werden. Dies gilt für Steuervergünstigungen ebenso wie für direkte Förderungen.

Das Projekt liefert die wissenschaftliche Grundlage für diesen Anspruch. Im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen haben von 2017 bis 2019 das ZEW Mannheim, das ifo Institut, das Fraunhofer FIT sowie federführend das FiFo Köln gemeinsam 33 deutsche Steuervergünstigungen im Umfang von rund 7,4 Milliarden Euro quantifiziert. Ziel ist es, die Steuervergünstigungen nach einheitlichen finanzwissenschaftlichen Kriterien zu evaluieren und die damit verbundenen Steuermindereinnahmen zu quantifizieren. Auf dem Prüfstand kamen die größten Steuervergünstigungen, die zuvor noch nicht extern evaluiert worden sind. Zudem untersuchten wir Vergünstigungen, die zu den adressierten Maßnahmen in engem sachlichen Zusammenhang stehen. Die Untersuchung deckt damit ein sehr breites und heterogenes Feld ab. Betrachtet werden Vergünstigungen bei der Energie‐ und Stromsteuer, der Kraftfahrzeugsteuer und der Einkommensteuer.

Methodische Vorgehensweise

Im Zentrum des Forschungsvorhabens steht die finanzwissenschaftliche Bewertung sowie die Quantifizierung der betreffenden Steuervergünstigungen. Wir haben sie zu diesem Zweck in fünf Evaluierungsgruppen (A – E) zusammengefasst. Für jede Gruppe wird jeweils ein Prüfbericht angefertigt. Zusätzlich werden für alle 33 zu prüfenden Steuervergünstigungen Subventionskennblätter erstellt. Diese diesen als rechtliche und quantitative Grundlage der Bewertung. Sie stellen die Ergebnisse der Analyse im Hinblick auf (1) Relevanz des Subventionszwecks, (2) Wirksamkeit, (3) Nachhaltigkeit, (4) Instrumentelle Eignung und (5) Transparenz und Monitoring dar. Darüber hinaus enthalten die Subventionskennblätter eine Kurzbewertung und Politikempfehlungen. Um die Einheitlichkeit des Prüfanspruchs konsistent umzusetzen, erfolgt die Evaluierung nach einem einheitlichen Prüfschema.

Datenquellen

Die für die Bewertung erforderlichen Daten werden vom Fraunhofer-Institut zur Verfügung gestellt.

Ergebnisse

Im Ergebnis kommt die Evaluierung für sechs der Maßnahmen zum Gesamturteil „gut“; diese Vergünstigungen weisen ein Volumen von 2,7 Mrd. Euro (2018) auf. Siebzehn Steuervergünstigungen mit einem fiskalischen Volumen von 2,9 Mrd. Euro werden zusammenfassend als „ausreichend“ bewertet. Dieser Bewertungs‐Score wurde bewusst in Analogie zur gleichnamigen Schulnote formuliert; er signalisiert auch hier, dass die Überprüfung zwar noch „bestanden“ worden ist, aber erhebliche Verbesserungspotenziale zu mobilisieren sind. Zehn Steuervergünstigungen mit einem Gesamtvolumen von 1,8 Mrd. Euro schließlich kommen nur auf die Gesamtbewertung „schwach“. Hier bleiben die Befunde derart deutlich hinter dem Erwartbaren zurück, dass dringender Anpassungsbedarf besteht. Entweder ist die jeweilige Maßnahme von Grund auf umzugestalten oder sie sollte aufgegeben werden. Die differenzierten Ergebnisse der Evaluierungen und die Empfehlungen für die Steuervergünstigungen werden in einem gemeinsamen Ergebnisband zusammengeführt. Dort und in den fünf Teilberichten A bis E wird zudem die Evaluierung jeder einzelnen der 33 Steuervergünstigungen auf einem einheitlichen, zwei‐ bis dreiseitigen Subventionskennblatt dargestellt.