Wie kann Deutschland mehr Wehrhaftigkeit mit wirtschaftlicher Stärke verbinden?

Das Ende der Friedensdividende

Als der Eiserne Vorhang 1989 fiel und die Bedrohung durch die Staaten des Warschauer Pakts endete, passte Deutschland sich an. Die Bundeswehr wurde verkleinert, die Rüstungsausgaben sanken auf knapp über 1% des Bruttoinlandsprodukts (BIP) und die Wehrpflicht wurde ausgesetzt. Diese „Friedensdividende“ war sehr willkommen, denn die deutsche Wirtschaft und die öffentlichen Haushalte mussten im Zuge der Wiedervereinigung erhebliche Lasten schultern. Später gewöhnte man sich daran, für äußere Sicherheit wenig zu tun. Die Politik verfolgte andere Prioritäten wie steuerliche Entlastungen oder den Ausbau des Sozialstaats.

Leider ist die Phase der geopolitischen Entspannung vorbei. Spätestens seit der russischen Besetzung der Krim im Jahr 2014 ist klar, dass Russland eine Bedrohung für ganz Europa darstellt. Die USA sind angesichts der geopolitischen Konkurrenz mit China nicht mehr bereit, die Lasten der Verteidigung Europas zu tragen. Das hatte Donald Trump bereits 2016 unmissverständlich erklärt. Darüber hinaus ist der Versuch, die internationale Verbreitung von Kernwaffen zu verhindern, dabei zu scheitern. Immer mehr Länder verfügen über Atomwaffen, bald möglicherweise auch der Iran und Saudi-Arabien. Wenn der Atomschirm der USA Deutschland nicht länger schützt, entsteht hier eine gefährliche Sicherheitslücke.

Verteidigung in Deutschland ist unterfinanziert

Die deutsche Politik hat erst nach dem Angriff Russlands spürbar auf die veränderte geopolitische Lage reagiert. Es wurde eine Sonderverschuldung in Höhe von 100 Mrd. Euro beschlossen, um die Bundeswehr besser auszustatten. Das kann allerdings nur der Anfang sein. Bundeswirtschaftsminister Robert Habeck hat gefordert, den Rüstungsetat auf 3,5% des Bruttoinlandsprodukts zu erhöhen. Dafür würden nicht einmalig, sondern jedes Jahr zusätzlich über 100 Mrd. Euro benötigt. Donald Trump fordert sogar 5%. Auch wenn man nicht alles auf die Goldwaage legen sollte, was Trump verkündet: 2% werden nicht reichen, und selbst die sind in Deutschland nicht nachhaltig finanziert.

Dass der Ernst der Lage in Deutschland noch nicht hinreichend verstanden wird, kann man daran erkennen, dass im aktuellen Bundestagswahlkampf neben der Migration vor allem das Verteilen von Wohltaten im Mittelpunkt steht. Bei der Rente soll es trotz alternder Bevölkerung keinerlei Einschnitte geben, stattdessen werden Entlastungen bei der Mehrwertsteuer oder der Einkommensteuer versprochen, andere wollen ein Klimageld auszahlen. Was höhere Verteidigungslasten angeht, hat Bundeskanzler Scholz nur mitgeteilt, Deutschland sei ein starkes Land, die Rüstungsausgaben könnten ohne Belastung für die Bevölkerung erhöht werden. Gemeint ist, dass man dafür mehr Schulden aufnehmen kann. Dadurch werden die Lasten aber nur verschoben, sie verschwinden nicht. Die Botschaft, die Bevölkerung könne von den wachsenden Verteidigungslasten abgeschirmt werden, ist schlicht irreführend.

Weniger Geld für Klima und Sozialstaat?

Mehr Ressourcen für Verteidigung bereitzustellen ist anspruchsvoll, weil verschiedene andere Herausforderungen anstehen. Die deutsche Infrastruktur ist teilweise marode. Deutschland hat sich das Ziel gesetzt, die CO₂-Emissionen deutlich zu senken. Das verursacht hohe Kosten. Da die Klimaerwärmung trotzdem weitergehen wird, muss mehr getan werden, um die Folgen aufzufangen, beispielsweise durch Investitionen in Hochwasserschutz. Die Alterung der Bevölkerung erhöht den Ausgabendruck bei Rente, Pflege und Krankenversicherungen.

Es liegt auf der Hand, dass diese Herausforderungen nur dann bewältigt werden können, wenn die Wirtschaft hinreichend leistungsfähig ist. In Deutschland lahmt das Wirtschaftswachstum allerdings. Die Investitionen der Unternehmen schrumpfen. Um diesen Trend umzudrehen, sind Entlastungen bei Steuern und Energiekosten erforderlich, was zunächst ebenfalls Belastungen für die öffentlichen Haushalte mit sich bringt.

Wie ist es möglich, zu mehr Wehrhaftigkeit zu kommen und das mit wirtschaftlicher Stärke zu verbinden? Es ist dazu hilfreich, einen Blick auf andere Länder zu werfen, die mit teils weit höheren Verteidigungslasten leben müssen, als sie für Deutschland anstehen. Ein Beispiel für derartige Herausforderungen bietet Israel. Israel ist sicherlich ein Extremfall externer Bedrohung. Das Land zeigt aber wie unter einem Brennglas, wie hohe Verteidigungslasten mit wirtschaftlichen und finanzpolitischen Entwicklungen zusammenwirken können.  

Ein Blick nach Israel

Israel muss seit Jahrzehnten immer wieder Angriffe aus den Nachbarstaaten abwehren und hat deshalb außerordentlich hohe Verteidigungslasten, auch wenn die USA dem Land Militärhilfe leisten. Im Jahr 2023 lagen die Verteidigungsausgaben in Israel bei 5,3% des BIP. Nach dem Angriff der Hamas am 7. Oktober 2023 geriet Israel in einen Mehrfrontenkrieg, in dem neben der Hamas die Hizbollah sowie Iran und der Yemen angriffen. Dieser Krieg kostet große menschliche Opfer, bedeutet aber auch eine starke Belastung der israelischen Wirtschaft. Die Rüstungsausgaben stiegen sprunghaft. Reservisten wurden eingezogen und mussten ihre Arbeitsplätze verlassen. Im Bausektor arbeiten viele Palästinenser, die oft in den besetzten Gebieten wohnen und nicht mehr zur Arbeit kommen konnten oder wollten. Touristen blieben angesichts des Konflikts aus.

Vor dem Angriff der Hamas war für das Jahr 2024 ein Wirtschaftswachstum von rund 3% erwartet worden. Das tatsächliche Wachstum liegt voraussichtlich bei 0,5%. Der Krieg hat Israel also 2,5 Prozentpunkte Wachstum gekostet. Allerdings wächst die israelische Wirtschaft damit selbst unter diesen schwierigen Umständen immer noch schneller als beispielsweise die deutsche.

Wie finanziert Israel die kriegsbedingt stark steigenden Rüstungsausgaben? Ein erheblicher Teil wird mit Krediten finanziert. Das israelische Budgetdefizit wird 2024 um rund sechs Prozentpunkte höher sein als vor dem Krieg geplant. Gleichzeitig werden aber Ausgaben umgeschichtet, einschließlich einer Kürzung von Sozialausgaben. Zusätzlich wurden Steuern erhöht. Dabei ist es das erklärte Ziel der israelischen Regierung, das Wirtschaftswachstum möglichst wenig zu beeinträchtigen. Deshalb wurde die Umsatzsteuer gewählt.

All dies kontrastiert mit dem Ansatz der Bundesregierung, die zur Finanzierung der „Zeitenwende“ bislang jede Umschichtung von Staatsausgaben oder Steuererhöhungen zur Finanzierung der höheren Verteidigungsausgaben zurückweist.

Strukturelle Veränderungen sind nötig

Neben den kurzfristigen Anpassungen an plötzlich steigende Rüstungsausgaben erfordert erhöhte Wehrhaftigkeit dauerhaft veränderte ökonomische Strukturen. Ein wichtiger Faktor für die Verbindung mit wirtschaftlicher Stärke ist die Rüstungsindustrie. Israels Wirtschaft profitiert von den Innovationen und Start-ups, die diese Industrie hervorbringt. Gemessen an seiner Wirtschaftsleistung hat Israel in den vergangenen zehn Jahren fast zehnmal so viele erfolgreiche Start-ups (Unicorns) hervorgebracht wie Deutschland.

Wenn militärische und wirtschaftliche Stärke Priorität haben sollen, dann muss sich das in entsprechenden Strukturen der öffentlichen Haushalte niederschlagen. Auf der Einnahmenseite sollten wachstumsfreundliche Steuern größeres Gewicht haben. Das Arbeiten und Investieren sollte eher weniger belastet werden. Die Folge ist, dass ein größerer Anteil Steuern auf Konsum sowie Grund und Boden fällt.

Dieses Muster ist in Israel sichtbar. Dort tragen Konsumsteuern und Grundsteuern rund 37% zum Aufkommen an Steuern und Abgaben bei, in Deutschland sind es nur 23%. Steuern und Abgaben auf Einkommen und Unternehmensgewinne machten in Israel 51% der gesamten staatlichen Einnahmen aus, in Deutschland sind es 65%. Das israelische Steuersystem ist insofern leistungsfreundlicher.  

Unterschiede bestehen auch bei den öffentlichen Ausgaben. Ein großes Verteidigungsbudget bedeutet nicht, dass die Staatsausgaben insgesamt hoch sein müssen. Ihr Anteil an der Wirtschaftsleistung lag in Israel 2023 bei 39%, in Deutschland bei 48%. Die Ausgabenstruktur ist allerdings unterschiedlich. Der Anteil der Militärausgaben an den Gesamtausgaben lag im Jahr 2022 in Israel bei 13% gegenüber 2% in Deutschland. Größter Ausgabenposten hierzulande ist der Sozialhaushalt, der einschließlich der Gesundheitsausgaben gut 58% aller öffentlichen Mittel absorbiert. In Israel haben die Sozialausgaben nur einen Anteil von 41%.

In Deutschland wird gelegentlich behauptet, hohe Rüstungsausgaben könnten nur durch höhere Schulden finanziert werden. Das Beispiel Israel zeigt etwas anders. Trotz des deutlich höheren Militärbudgets lag die Staatsschuldenquote dort im Jahr 2023 bei 61%, ungefähr so hoch wie hierzulande.  

Unterschiede zur Situation Israels

Bei diesen Vergleichen ist zu betonen, dass es zwischen Israel und Deutschland vielfältige Unterschiede gibt. Im Sicherheitsbereich ist die Bedrohung Israels massiver und teilweise von asymmetrischen Konflikten geprägt. Die Terrorgruppe Hamas beschießt Israel und versteckt sich hinter Zivilisten. Deutschland ist dagegen gemeinsam mit den europäischen Alliierten vor allem durch Russland bedroht, ein hochgerüsteter Gegner mit konventioneller und nuklearer Bewaffnung. Das erfordert andere Formen der Abschreckung. Ein wichtiger Unterschied jenseits von Verteidigungsfragen ist beispielsweise die Demografie. In Israel liegt der Anteil der Bevölkerung im Alter von 65 Jahren und mehr bei 12,6%, In Deutschland ist er mit 22% fast doppelt so hoch. Das ist ein wichtiger Faktor, der Unterschiede etwa den Ausgaben für Gesundheit oder Rente erklären kann.

Trotz aller Differenzen verweist der Vergleich mit Israel auf eine Reihe von Fragen, die in Deutschland intensiver diskutiert werden müssen. Wer mehr Sicherheit und wirtschaftliche Stärke will, sollte seine Waffenindustrie entwickeln. Das wird in Deutschland nur funktionieren, wenn die Rüstungsunternehmen mehr Exportmöglichkeiten erhalten, wenn Hochschulen bereit sind, sich in der militärisch relevanten Forschung zu engagieren und wenn Regulierungen, die Investitionen in der Rüstungsindustrie bislang erschweren, angepasst werden. Dringend wünschenswert wäre außerdem mehr europäische Kooperation bei Rüstungsprojekten, aber das erweist sich immer wieder als schwerfällig.

Zu klären ist außerdem, ob wirksame Abschreckung gegenüber Russland eine Wiedereinführung der Wehrpflicht erfordert. Wegen der demografisch bedingen Arbeitskräfteknappheit in Deutschland sprechen wirtschaftliche Gründe dafür, eher auf eine Berufsarmee zu setzen. Ob das ausreicht, hängt unter anderem davon ab, welche Art von Aufrüstung gebraucht wird. Militärisch wächst die Bedeutung von modernen Technologien für die Verteidigung. Satelliten, Drohnen, Roboter, Flugabwehrsysteme und Marschflugkörper gewinnen an Bedeutung. Nicht zuletzt ist die Rolle nuklearer Abschreckung für Deutschland zu definieren. Hier liegt der Vorteil darin, dass mit begrenzten Mitteln ein hoher Abschreckungseffekt erzielt werden kann. In all diesen Bereichen werden intensiv ausgebildete Spezialisten gebraucht, Wehrpflichtige eher weniger.

Wie das Thema Wehrhaftigkeit im Haushalt priorisieren?

Welche Anforderungen ergeben sich daraus für die deutsche Finanzpolitik? Wenn Deutschland Priorität auf Wehrhaftigkeit und wirtschaftliche Stärke legt, bedeutet das geringere Priorität für andere, durchaus wichtige Ziele, z.B. soziale Sicherung oder Dekarbonisierung. In politischen Debatten wird gerne behauptet, man dürfe das eine nicht gegen das andere ausspielen. Das ist Wunschdenken, weil die verfügbaren Ressourcen nun einmal beschränkt sind.

Welches Ausmaß an finanzpolitischer Priorisierung ist erforderlich? Bislang geht die Finanzplanung der Bundesregierung davon aus, dass der Verteidigungsetat bis 2028 auf 80 Mrd. Euro erhöht werden soll. Wie das finanziert werden soll, ist allerdings unklar. Die Mittel aus der Sonderverschuldung in Höhe von 100 Mrd. Euro für die Bundeswehr werden 2027 verbraucht sein. Leider hat die Bundesregierung im Kernhaushalt keinerlei Anstrengungen vorgenommen, Mittel in den Verteidigungsetat umzuschichten. Im Gegenteil, der Verteidigungshaushalt wurde quasi eingefroren – er soll in jedem Jahr bis 2027 bei rund 53 Mrd. Euro verharren, inflationsbereinigt also sinken. Man hat sich allein auf die schuldenfinanzierten Ausgaben im Sondervermögen verlassen.

Wie im Jahr 2028 der vorgesehene Sprung der Verteidigungsausgaben im Kernhaushalt auf 80 Mrd. Euro finanziert werden soll, ist unklar. In der Haushaltsplanung ist schlicht eine Finanzierungslücke ausgewiesen – vornehm als „Globalansatz“ bezeichnet. Obwohl der Krieg in der Ukraine vor drei Jahren begonnen hat, hat die deutsche Politik bislang keine Strategie entwickelt, um den dauerhaften Anstieg der Verteidigungsausgaben überzeugend zu finanzieren. Allein mit Schulden wird das nicht gehen. Verteidigungsausgaben müssen auf Dauer aus laufenden Einnahmen bestritten werden.

Hinzu  kommt, dass ein Rüstungshaushalt im Jahr 2028 in Höhe von 80 Mrd. Euro voraussichtlich unzureichend sein wird, denn das wären nur knapp 1,7% des BIP. Allein um das 2%-Ziel zu erreichen, müssten es 95 Mrd. Euro sein. Für wirksame Abschreckung erforderlich sind wohl mindestens Rüstungsausgaben in Höhe von 2,5 bis 3%, also rund 120 bis 140 Mrd. Euro. Wehrhaftigkeit erfordert allerdings nicht nur mehr Rüstungsausgaben im engeren Sinne, sondern auch Ressourcen für den Zivilschutz, etwa den Bau von Schutzräumen, für den Schutz der Infrastruktur einschließlich der Cybersicherheit und für die Nachrichtendienste.  

Ein Vorschlag, den Haushalt neu auszurichten

Die nächste Bundesregierung muss deshalb vollständig neu planen. Auf der Ausgabenseite ist es entscheidend, sofort einen mehrjährigen Umschichtungsprozess einzuleiten. Man könnte das Wachstum des Zuschusses zur Rentenversicherung auf 1% pro Jahr begrenzen, was entsprechenden Verzicht auf Rentenerhöhungen oder ein höheres Rentenzugangsalter erfordert. Man könnte außerdem die Finanzhilfen des Bundes, für die 41,7 Mrd. Euro vorgesehen sind, bis 2028 halbieren, ebenso wie die Steuervergünstigungen im Volumen von 20 Mrd. Euro. Durch Begrenzung des Zustroms und verbesserte Integration von Flüchtlingen in den Arbeitsmarkt sowie Leistungsbeschränkungen könnte man die Flüchtlingskosten, für die 24,5 Mrd. Euro angesetzt sind, halbieren. Reformen in der Krankenversicherung könnten eine Kürzung des geplanten Bundeszuschusses in Höhe von 14,5 Mrd. Euro um ein Drittel ermöglichen. Zusätzlich könnte man die Umsatzsteuer um einen Punkt erhöhen und die Mehreinnahmen von schätzungsweise 17 Mrd. Euro ganz dem Bund zufließen lassen. Die Länder könnten außerdem einen Beitrag zur Finanzierung der Verteidigungslasten leisten, indem sie auf zusätzlich 10 Mrd. Euro Umsatzsteuerbeteiligung verzichten, und das zum Beispiel durch Reformen bei den Beamtenpensionen finanzieren. Insgesamt würden diese Maßnahmen den Bundeshaushalt um 94 Mrd. Euro entlasten und damit nicht nur die Finanzierungslücke für das Jahr 2028 schließen, sondern außerdem Verteidigungsausgaben in Höhe von 120 Mrd. Euro ermöglichen. Das wären dann immerhin 2,5% des Bruttoinlandsprodukts.