Steuerteufel steckt im Detail

G20 wird eine gerechte Firmenbesteuerung nicht so schnell schaffen, warnt Clemens Fuest

Die Finanzminister der G20-Länder haben eine ehrgeizige Reformagenda für die internationale Besteuerung vereinbart. Auslöser ist wachsender Unmut über die Besteuerung der Digitalwirtschaft. Viele Digitalfirmen erzielen hohe Umsätze in Europa, zahlen dort aber kaum Gewinnsteuern. Die geltenden Besteuerungsregeln sehen auch vor, dass Unternehmen nicht dort Gewinnsteuern zahlen, wo sie ihre Produkte absetzen, sondern dort, wo die Produkte entwickelt oder hergestellt werden. Die US-Digitalfirmen zahlen aber auch in den USA wenig Steuern.

In Europa haben die niedrig besteuerten Gewinne der US-Internetgiganten Begehrlichkeiten ausgelöst. Die EU-Kommission hat deshalb vorgeschlagen, Internetunternehmen künftig stärker dort zu besteuern, wo sie ihre Umsätze machen, also in den sogenannten "Marktländern". Diese Idee haben die G20-Finanzminister aufgegriffen. Die Besteuerungsrechte für die Marktländer sollen allerdings nicht nur bei Internetfirmen erweitert werden, sondern bei allen Unternehmen.

Deutschland als Verlierer einer "Marktland" Besteuerung

Was wären die Folgen? Der Druck des Steuerwettbewerbs, Steuern zu senken, würde abnehmen. Absatzmärkte kann man nicht so leicht verlagern wie Patente oder Produktionsstätten. Länder mit Exportüberschüssen wie Deutschland würden aber Steuereinnahmen verlieren. Heute bezahlt beispielsweise Volkswagen seine Gewinnsteuern hauptsächlich in Deutschland, obwohl das Unternehmen seine Autos größtenteils im Ausland verkauft, vor allem in China. Künftig würde ein grö- ßerer Teil der Gewinne in China versteuert.

Deshalb hat Deutschland einen zweiten Vorschlag auf die G20-Agenda gebracht: eine globale Mindestbesteuerung, die mit zwei Instrumenten arbeitet. Erstens sollen Firmen, die in Hochsteuerländern ansässig sind, auf Gewinne von ausländischen Tochtergesellschaften zu Hause zusätzliche Steuern zahlen, sofern die ausländische Besteuerung niedriger ist als der Mindestsatz. Zweitens sollen Zahlungen heimischer Unternehmen ins Ausland ebenfalls mit der Mindeststeuer belegt werden. Wenn ein deutsches Unternehmen beispielsweise für Werbung eine Zahlung an Google leistet und nicht nachweisen kann, dass Google diese Zahlung zum Mindeststeuersatz versteuert, muss das deutsche Unternehmen die Steuer an den deutschen Fiskus abführen. Fiskalisch würde Deutschland davon profitieren.

Hindernisse bei der Umsetzung

Die Politik feiert die G20-Beschlüsse bereits als Durchbruch zu einem gerechteren Steuersystem. Sie sollen schon 2020 umgesetzt werden. Das ist reichlich optimistisch. Die G20-Beschlüsse sind noch sehr vage, und ihre Umsetzung ist kompliziert. Mindeststeuern auf bestimmte Auslandsgewinne gibt es in vielen Ländern bereits, auch in Deutschland. Die Ausweitung auf jegliche Zahlung an ausländische Empfänger wäre jedoch neu und würde den administrativen Aufwand deutlich steigern.

Bei jeder Zahlung ins Ausland müsste geprüft werden, ob sie beim Empfänger hoch genug besteuert wird. Was passiert zum Beispiel, wenn die Zahlung in ein Land geht, das die Steuern durch Subventionen ausgleicht? Letztlich müssten alle ausländischen Steuersysteme laufend daraufhin kontrolliert werden, ob sie die Mindestbesteuerung einhalten. Ein neues internationales Zertifizierungssystem müsste das leisten. Von jeder nationalen Steuerbehörde zu verlangen, das zu überwachen, ist illusorisch.

Noch aufwendiger ist die Verlagerung der Besteuerungsrechte in Marktstaaten. Sie würde völlig neue Spielregeln erfordern. Ein Vorschlag lautet, die weltweiten Konzerngewinne aufzuspalten in einen wie bisher besteuerten "Routinegewinn" und den Rest, der teilweise in den Marktstaaten versteuert wird. Für die Ermittlung des weltweiten Gewinns müsste man sich auf eine gemeinsame steuerliche Bemessungsgrundlage einigen, die bislang noch nicht einmal in Europa konsensfähig ist. Auch die Gewinnaufspaltung ist hochkomplex. Wachsende Komplexität eröffnet neue Steuervermeidungsmöglichkeiten.

Lohnender Vorstoß – mit ungewissem Ergebnis

Diese Hindernisse innerhalb eines Jahres zu überwinden dürfte illusorisch sein. Trotzdem ist es richtig, dass die G20-Staaten versuchen, koordiniert gegen Steuervermeidung vorzugehen. Bislang geschieht das meistens nur unilateral. Auf diese Weise entstehen oft Steuerchaos, Doppelbesteuerung und eine Diskriminierung von grenzüberschreitenden Investitionen. International koordiniert sowohl gegen Nichtbesteuerung als auch gegen Doppelbesteuerung vorzugehen, wäre ein Fortschritt. Ob es dazu kommt, wird sich zeigen, wenn die Umsetzung sich konkretisiert. Denn erst dann zeigt sich, ob die G20-Staaten, die als Verlierer dastehen, mitmachen.

Der Autor ist Präsident des Ifo-Instituts für Wirtschaftsforschung in München. Sie erreichen ihn unter: gastautor@handelsblatt.com